Regímenes Exceptuados

Regímenes Exceptuados

M. P. Jorge Arango Mejía. Sentencia C-089 del 26 de febrero de 1997. Expediente D-1403.

Síntesis: Límites mínimos y máximos de las pensiones de vejez y jubilación en los regímenes exceptuados. Exequibilidad parcial del artículo 35.

[S-034] A. Norma demandada

El siguiente es el texto de la norma acusada, según consta en copia del diario oficial No. 41.903, del viernes 23 de junio de 1993, con la advertencia de que se subraya lo acusado:

"ArtIculo 35: Pensión mínima de vejez o jubilación.

El monto mensual de la pensión mínima de vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal vigente.

Parágrafo. Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica,salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley."

(...)

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

(...)

Segunda. Lo que se debate

Según el actor, el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100, en el aparte acusado, desconoce el principio a la igualdad, toda vez que los límites máximos de las pensiones para los distintos pensionados, según se trate de un régimen especial o no, deben ser iguales o, si es del caso, existir una razón objetiva para la distinción. Razonabilidad que se echa de menos en el parágrafo acusado.

Para resolver el cargo de la demanda, se hace necesario determinar cuáles son los límites a que hace referencia la norma parcialmente acusada.

Tercera. Evolución legislativa de los montos o límites mínimos y máximos de las pensiones de vejez y jubilación

El artículo 2o. de la Ley 4a. de 1976, establecía que el valor de la pensión no podría ser inferior al salario mínimo mensual más alto ni superior a veintidós (22) veces ese mismo salario. Esta ley fue modificada por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, según el cual "Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.

"Parágrafo. El límite máximo de las pensiones, sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de la presente ley."

Por su parte, el Decreto 1160 de 1989, reglamentario de la Ley 71 de 1988, para efectos de la denominada pensión de jubilación por aportes, fijó como monto máximo quince (15) salarios mínimos legales.

Cuarta. Régimen de la Ley 100 de 1993

Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se crearon dos regímenes pensionales, a saber: el de ahorro individual, o fondos privados de pensiones, y el de prima media con prestación definida, sistema que venía manejando el Instituto de Seguridad Social, pero al que se le introdujeron algunas modificaciones.

El primero, consiste en la administración de recursos públicos y privados destinados al pago de pensiones de vejez, invalidez y de sobrevivientes, en el que los beneficios y la cuantía de las pensiones dependen de los aportes individuales. Por tanto, el monto de la pensión de vejez, que es el caso que nos ocupa, dependerá, en este sistema, del aporte efectuado, de las tasas de interés y del capital acumulado. Sin embargo, el artículo 64 de la Ley 100, exige que el ahorro individual y los otros factores económicos mencionados, deben dar lugar a que se obtenga una pensión mensual superior al 110% del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la ley (diciembre 23 de 1993), reajustado anualmente según la variación porcentual del índice de precios al consumidor.

En síntesis, no existe un límite máximo en el régimen de ahorro individual.

El segundo régimen, es decir, el de prima media con prestación definida, permite a los afiliados o sus beneficiarios, obtener pensiones de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, cuando se cumplen los requisitos establecidos por la ley.

En este régimen, los artículos 34 y 35 de la Ley 100 establecen los valores máximos y mínimos para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, así:

Artículo 34, inciso final:

"El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente."

En el parágrafo 3o. del artículo 18 de la Ley 100, se autorizó al Gobierno Nacional para limitar el monto de la pensión, en el régimen solidario de prima media con prestación definida, a veinte (20) salarios mínimos.

El Decreto 314 de 1994, en desarrollo del mencionado parágrafo, establece que las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales no podrán exceder los veinte (20) salarios mínimos legales.

El artículo 35, por su parte, preceptúa que estas pensiones no pueden ser inferiores al valor del salario mínimo legal mensual vigente.

De esta manera, tenemos que los límites máximos de las pensiones de vejez y jubilación, son los siguientes:

1. Las pensiones causadas y reconocidas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, tenían como límite máximo el 75% de la base de liquidación, sin que la pensión mensual sobrepasara los quince (15) salarios mínimos, salvo lo estipulado en laudos arbitrales, pactos colectivos y convenciones colectivas, casos en los que estos montos podrían ser distintos.

2. Las pensiones causadas y reconocidas en vigencia de la Ley 100 tienen como límite superior el 85% del ingreso base de liquidación, sin que el monto de la pensión mensual exceda de veinte (20) salarios mínimos legales.

3. Por su parte, la Ley 4a. de 1992, ley marco que fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, establece, en relación con los congresistas, que el monto de la pensión no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, devenguen. Esta ley no fijó un máximo para las pensiones de los Congresistas.

Dentro de este contexto, se hará el análisis del precepto demandado.

Quinta. Análisis de la norma parcialmente acusada

El parágrafo del artículo 35, objeto de controversia, establece:

"Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley." ( la parte subrayada es la acusada).

¿Cuáles son los regímenes e instituciones en que no se aplica este parágrafo?.

El artículo 279 de la Ley 100 de 1993, establece que el régimen de seguridad social que se crea por medio de esa ley, no se aplicará a:

• Las Fuerzas Militares;

• La Policía Nacional;

• El personal regido por el Decreto 1214 de 1990, es decir, el personal civil del Ministerio de Defensa, de la Policía Nacional, del Ministerio Público, y de la justicia penal militar Sin embargo, las personas que se vinculen a estas entidades con posterioridad a la vigencia de la Ley 100, quedarán sometidas a ella;

• Los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas;

• Los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;

• Los empleados que a la entrada en vigencia de la Ley 100, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de pensiones;

• Los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a sus pensionados.

Así mismo, y a pesar de que este artículo no haga mención de ellos, existen algunos servidores públicos que se hallan excluidos de su aplicación. Por ejemplo, el artículo 273 de la Ley 100 facultó al Gobierno Nacional para incluir a los servidores públicos de todo orden, en el sistema general de pensiones y salud que por ella se creó. El Gobierno, para el efecto, expidió el Decreto 691 de 1994, que mantiene un régimen especial para algunos servidores públicos.

La Corte ha tenido la oportunidad de analizar por qué el legislador decidió exceptuar cierta clase de trabajadores del régimen integral de seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993. Esos trabajadores, a la entrada en vigencia de la nueva Ley de Seguridad Social, gozaban de un régimen especial del que se derivaban unos derechos que, comparados con los de la nueva, eran más favorables, derechos que no podían ser desconocidos.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que la existencia de esos regímenes especiales, se justifica en cuanto ellos, en relación con el derecho prestacional, establezcan un nivel de protección igual o superior al consagrado en el régimen general (Corte Constitucional, sentencia C-461 de 1995, M. P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

Dentro de este contexto, es necesario analizar si el legislador desconoció el derecho a la igualdad de los pensionados de los regímenes e instituciones especiales de que trata el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, al determinar que ellos, a diferencia de los pensionados del régimen general, y en relación con el monto de sus pensiones, seguirían obligados por los límites máximos, y beneficiados por los mínimos, establecidos en la Ley 71 de 1988. Veamos:

1o. En los antecedentes de la Ley 100 de 1993, no se encuentra ninguna referencia específica a los motivos que llevaron al legislador a incluir este parágrafo. Al respecto, sólo existe lo siguiente:

En el texto del proyecto aprobado en primer debate por las Comisiones Séptimas Constitucionales permanentes, se aprobó un parágrafo en el artículo referente a la pensión mínima de vejez, según el cual " El artículo 2o. de la Ley 71 de 1988 quedará así: Ninguna pensión mínima de vejez o jubilación será inferior a un salario mínimo legal vigente" (Gaceta del Congreso del viernes 30 de julio de 1993). En el proyecto presentado por la subcomisión de ponentes, no aparece referencia alguna al parágrafo en estudio (Gaceta del Congreso del jueves 2 de septiembre de 1993). En el proyecto aprobado en segundo debate por el Senado de la República, en el artículo 38, se incluyó el texto del parágrafo que había sido adoptado por las comisiones permanentes, ya transcrito (Gaceta del Congreso, martes 16 de noviembre de 1993).

Es decir, sólo se repetía que el monto de la pensión no podía ser inferior al salario mínimo, tal como estaba consagrado desde 1976. La reforma, por tanto, se limitaba a la inclusión del término "vigente".

Sin embargo, la redacción del parágrafo del artículo 35 varió en las discusiones subsiguientes, sin que sea fácil establecer cómo se llegó a su redacción final.

2o. El parágrafo, tal como está redactado, podría hacer referencia a dos límites: el primero, relacionado con el límite mínimo de la pensión, y el segundo, con el máximo.

Esta interpretación del parágrafo acusado, merece el siguiente análisis:

3o. Como se ha explicado, la Ley 71 de 1988, como la Ley 100 de 1993, establecía que las pensiones no podían ser inferiores al salario mínimo legal.

Lo preceptuado constituye una garantía para los pensionados, tanto del sector público como del privado, pues fija el parámetro mínimo al que deben sujetarse las distintas entidades, al momento de liquidar y reconocer la pensión de vejez. Se habla de entidades, y no se hace referencia sólo al I.S.S., porque antes de la vigencia de la Ley 100 existían cajas, fondos y organismos, como Cajanal, que tenían a su cargo el régimen prestacional de ciertos trabajadores del sector público y privado. Entidades que hoy quedaron facultadas para continuar con esa administración, pero con sujeción al régimen de prima media con prestación definida.

Este mínimo fijado por la Ley 100 de 1993, y leyes anteriores, tiene como antecedente la Ley 4a. de 1976 que, por primera vez, estableció que las pensiones fueran, por los menos, iguales al salario mínimo más alto, y tuvieran un incremento igual al que el Gobierno determinara para éste, con el fin de que los pensionados pudieran mantener el poder adquisitivo de sus mesadas pensionales.

En consecuencia, hoy no es posible el reconocimiento de una pensión de vejez que esté por debajo del valor señalado en el artículo 35.

Por consiguiente, sería inexequible el parágrafo acusado, si la exclusión a la que él hace referencia estuviera encaminada a que ciertos pensionados no tuvieran derecho a que su pensión fuera por lo menos igual al salario mínimo. Esta interpretación de la norma acusada, violaría el derecho del trabajador a que la ley no desconozca sus derechos mínimos (artículo 53 de la Constitución), toda vez que este monto de la pensión de vejez o jubilación, es una garantía irrenunciable en favor del pensionado, que no puede ser desconocida en ningún régimen pensional.

En consecuencia, el monto mínimo de la pensión, es también aplicable a los servidores a que se refiere el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, quienes, a pesar de hallarse excluidos del régimen general que consagra la ley integral de seguridad social, tienen derecho a que no se desconozcan las garantías y beneficios mínimos que ella ha determinado, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación.

Por tanto, el aparte acusado del parágrafo no puede interpretarse en relación con el límite mínimo de la pensión, para excluir a algunos pensionados de tal beneficio.

4o. La referencia al límite de que trata el parágrafo del artículo 35, sólo puede ser entendida en relación con el máximo de las pensiones.

Si el parágrafo se interpreta en relación con el máximo, tenemos que las pensiones reconocidas con posterioridad a la Ley 4a. de 1992, y antes de la vigencia de la Ley 100, no están sujetas al límite de los quince (15) salarios mínimos, y, en principio, no lo estarían a ninguno, pues el parágrafo no es claro al respecto. Sin embargo, como se explicará más adelante, debe aplicarse el límite que establece la Ley 100 de 1993, es decir, veinte (20) salarios mínimos.

Por tanto, el parágrafo parcialmente acusado creó un beneficio en favor de los pensionados cuyas pensiones fueron ajustadas al máximo establecido por la ley. Esto es, a quienes se les reconoció la pensión después del 18 de mayo de 1992 (fecha en que fue promulgada la Ley 4a. de 1992), y que, a pesar de tener un salario base superior, solamente tendrían derecho a una pensión equivalente al monto de los quince (15) salarios mínimos vigentes, por la aplicación del artículo 2o. de la Ley 71 de 1988.

5o. El legislador podía establecer válidamente que los pensionados a quienes se les reconociera la pensión en determinada época, no quedarían sujetos al límite de los quince (15) salarios mínimos que establecía el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, variando en su favor una situación ya consolidada. No existe ninguna razón de orden constitucional que le impida al legislador variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique el desconocimiento de derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución).

En el caso en estudio, la pensión ya reconocida es un derecho del pensionado, y toda norma posterior que se dicte no puede modificar esa situación, salvo si la nueva ley implica un beneficio para él, tal como acontece con el precepto que se analiza, pues mejora la situación económica de ciertos pensionados.

6o. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte, ha de entenderse que si la nueva ley de seguridad social establece beneficios para los pensionados, de los que no gozan aquellos que se rigen por un sistema pensional excluido de su aplicación, por expresa disposición de la Ley 100 de 1993 (artículo 279), dichos beneficios y prerrogativas deben también cobijar a quienes pertenezcan a esos regímenes especiales. Así lo expuso esta Corporación:

"(...) el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta." (subrayas fuera de texto). ( Sentencia C-461 de 1995. M. P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).

Por esto, como el régimen de los pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), ofrecía mayores prerrogativas que las consagradas en la Ley 100 de 1993, la Corte declaró exequible la exclusión de tales pensionados del ámbito de su aplicación (Sentencia C-173 de 1996. M. P., doctor Carlos Gaviria Díaz).

Por tanto, al no existir motivo fundado para establecer la distinción que hace el precepto acusado, entre los pensionados a quienes se les reconoció su pensión con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a. de 1992, y aquellos que pertenecen a un régimen especial, la salvedad que hace el parágrafo acusado es contraria a la Constitución.

Es decir, el parágrafo acusado no puede excluir del beneficio que por él se crea, a los pensionados de los regímenes especiales, en la forma genérica como lo hizo, pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes, a pesar de hallarse en un régimen especial, están sujetos al límite que establece la Ley 71 de 1988.

Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la Ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste.

Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones.

Es síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la Ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la Ley 100 no se les puede aplicar. Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses.

Así las cosas, para evitar interpretaciones que desconozcan los derechos de los pensionados de los regímenes especiales, a los que se refiere el aparte acusado, la Corte declarará su inexequibilidad.

Sexta. Efectos de la presente decisión

La Corte, en uso de la facultad de establecer los efectos de sus sentencias (Sentencia C-113 de 1993), expresamente establece que esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro. Es decir, aquellos pensionados que resulten beneficiados, en abstracto, con la declaración de inexequibilidad, podrán solicitar que se les aplique el beneficio que establece el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, a partir de la notificación de esta sentencia, y el derecho al reajuste sólo se causará desde el día en que se presente la solicitud correspondiente.

(...)

RESUELVE:

Primero. Declárase INEXEQUIBLE la expresión "salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley", contenida en el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993.

Segundo. Esta sentencia tendrá efectos hacia el futuro. Es decir, aquellos pensionados que resulten beneficiados, en abstracto, con la declaración de inexequibilidad, podrán solicitar que se les aplique el beneficio que establece el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, a partir de la notificación de esta sentencia, y el derecho al reajuste sólo se causará desde el día en que se presente la solicitud correspondiente».