Salud y pensiones: los grandes retos de la política de seguridad social
Salud y pensiones: los grandes retos de la política de seguridad social
En su primera edición la Revista Supuestos hace una investigación sobre los problemas de la seguridad social en Colombia. Encontrando que el mercado laboral es la principal fuente de distorsiones al sistema.
Diego Acuña
José Luis González
Ana María Montoya
Esteban Palacio
Juan David Reyes
José Luis González
Ana María Montoya
Esteban Palacio
Juan David Reyes
La década de los noventa fue para Colombia uno de los periodos más activos en materia de reformas y cambios sociales. Enmarcada en el Estado Social de derecho, como principio fundamental que rige la labor del Estado, la Constitución de 1991 sentó las bases para una transformación profunda al sistema de seguridad social. El artículo 48, del capítulo 1, lo consagra como un servicio público, de carácter obligatorio que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, sujeto a los principios de eficiencia (mejor utilización social y económica de los recursos), universalidad (protección y beneficios fundamentales a toda la población) y solidaridad (financiamiento de la política social de forma diferenciada, según la capacidad económica de cada persona). En este contexto, la ley 100 de 1993 define a la seguridad social en su preámbulo como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida y en general las que afectan la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional”. Definición que representa una ruptura con el papel pasivo, de carácter asistencialista que venía cumpliendo el Estado en materia social y que inspiró las reformas a los sistemas de salud y de pensiones.
Fue entonces con la Ley 100 de 1993 que se creó el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI), con el cual se pretendía solucionar las deficiencias del sistema pensional y de salud en aspectos como la cobertura y la inequidad. Asimismo, las reformas implementadas por esta ley buscaban hacer más sostenible el pago futuro de las jubilaciones, así como garantizar la sostenibilidad fiscal del aseguramiento en salud de la población más vulnerable. Por lo tanto, ante la creciente necesidad de recursos para financiar estos rubros, se fijaron nuevos aumentos en las contribuciones a seguridad social los cuales se han venido incrementando durante la última década, de tal forma que entre aportes a salud, pensiones y los impuestos parafiscales, los costos no salariales representan hoy cerca del 60% del salario.
Estas continuas modificaciones en la legislación laboral, han introducido grandes rigideces en el mercado de trabajo, generando un crecimiento sostenido de la informalidad, la cual se ha mantenido en niveles cercanos al 40%; asimismo, han condenado al país a convivir con altas tasas de desempleo, cuyo nivel estructural se ubica hoy por encima del 10%, afectando especialmente a los hogares más pobres. Esta situación ha imposibilitado a su vez, la ampliación de la base de cotizantes a ambos sistemas, aumentando las presiones fiscales del gobierno central. Por lo tanto, resulta indiscutible el hecho de que el funcionamiento del sistema de seguridad social actual tienen implicaciones importantes sobre el desempeño de la economía en su conjunto, en la medida que afecta variables macroeconómicas como la deuda pública, el nivel de ahorro, de informalidad, de empleo, entre otras; generando además incentivos que determinan en gran medida la capacidad productiva del país, así como el nivel de bienestar alcanzado por la sociedad.
Fue entonces con la Ley 100 de 1993 que se creó el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI), con el cual se pretendía solucionar las deficiencias del sistema pensional y de salud en aspectos como la cobertura y la inequidad. Asimismo, las reformas implementadas por esta ley buscaban hacer más sostenible el pago futuro de las jubilaciones, así como garantizar la sostenibilidad fiscal del aseguramiento en salud de la población más vulnerable. Por lo tanto, ante la creciente necesidad de recursos para financiar estos rubros, se fijaron nuevos aumentos en las contribuciones a seguridad social los cuales se han venido incrementando durante la última década, de tal forma que entre aportes a salud, pensiones y los impuestos parafiscales, los costos no salariales representan hoy cerca del 60% del salario.
Estas continuas modificaciones en la legislación laboral, han introducido grandes rigideces en el mercado de trabajo, generando un crecimiento sostenido de la informalidad, la cual se ha mantenido en niveles cercanos al 40%; asimismo, han condenado al país a convivir con altas tasas de desempleo, cuyo nivel estructural se ubica hoy por encima del 10%, afectando especialmente a los hogares más pobres. Esta situación ha imposibilitado a su vez, la ampliación de la base de cotizantes a ambos sistemas, aumentando las presiones fiscales del gobierno central. Por lo tanto, resulta indiscutible el hecho de que el funcionamiento del sistema de seguridad social actual tienen implicaciones importantes sobre el desempeño de la economía en su conjunto, en la medida que afecta variables macroeconómicas como la deuda pública, el nivel de ahorro, de informalidad, de empleo, entre otras; generando además incentivos que determinan en gran medida la capacidad productiva del país, así como el nivel de bienestar alcanzado por la sociedad.
Sistema de Salud 15 años después de la reforma: Nueva crónica de una muerte anunciada
Antes de la reforma al sistema de Salud, tener acceso a algún servicio médico integral era casi impensable para las personas de bajos ingresos. En los hogares más pobres, cualquier enfermedad ponía en riesgo las finanzas familiares. Para 1991, solo el 30% de la población tenía aseguramiento en salud, siendo la mayoría de las personas aseguradas, empleados públicos y privados de grandes empresas. El 70% restante se atendía en los hospitales públicos. A este hecho se suma que la calidad del servicio no era la adecuada; adicionalmente, existía poca solidaridad entre ricos y pobres y la ineficiencia en el uso de los recursos públicos era indiscutible. De este modo, hacia 1991 se intensifica la discusión de una reforma en el sistema de salud, y por medio de la Ley 100 de 1993, se da origen al Sistema General de Seguridad Social de Salud (SGSSS).
La ley 100, buscando solucionar los problemas anteriormente descritos, introdujo varios instrumentos entre los cuales se encuentran los de aseguramiento (financiación de la demanda), solidaridad y competencia entre Empresas Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Esta ley definió dos regímenes para afiliar a las personas al SGSSS. El primero es el Régimen Contributivo (RC), diseñado para los asalariados que cuentan con un contrato de trabajo formal y para los trabajadores independientes con capacidad de pago. La segunda opción, Régimen Subsidiado (RS), es para quienes no cuentan con ingresos suficientes para cubrir el monto de las cotizaciones requeridas por el sistema. De este modo, se tenía planeado que desde el año 2000, todo colombiano debía estar cubierto por alguno de los dos regímenes de afiliación y gozaría del mismo paquete de servicios (Plan Obligatorio de Salud – POS).
A pesar de las críticas, la reforma al sistema de Salud tuvo impactos positivos. En particular, permitió a la población más vulnerable un mayor acceso a los servicios de salud que, a pesar de no ser comparable en calidad con los servicios que reciben los afiliados al régimen contributivo, ha impactado positivamente su nivel de vida. Prueba de ello es que “la inmunización para enfermedades como la difterina, tosferina, varicela y tétano es muy similar al de los países latinoamericanos (85% de la población esta vacunada), además la mortalidad infantil se ubica entre las más bajas de América Latina, con índices cercanos a 17 muertes por cada mil nacidos. La prevalencia de enfermedades en zonas urbanas disminuyó (Aprox. en un 5%), y actualmente no existe diferencia en las citas de prevención entre los afiliados al RC y al RS”[1].
No obstante, los problemas de calidad y de eficiencia del gasto en el sistema de salud son evidentes. Actualmente, Colombia es el país de América Latina que más invierte en este rubro como porcentaje del PIB (cercano al 6%), pero aún así, sus resultados en términos de calidad son muy similares a los del promedio de la región
La ley 100, buscando solucionar los problemas anteriormente descritos, introdujo varios instrumentos entre los cuales se encuentran los de aseguramiento (financiación de la demanda), solidaridad y competencia entre Empresas Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Esta ley definió dos regímenes para afiliar a las personas al SGSSS. El primero es el Régimen Contributivo (RC), diseñado para los asalariados que cuentan con un contrato de trabajo formal y para los trabajadores independientes con capacidad de pago. La segunda opción, Régimen Subsidiado (RS), es para quienes no cuentan con ingresos suficientes para cubrir el monto de las cotizaciones requeridas por el sistema. De este modo, se tenía planeado que desde el año 2000, todo colombiano debía estar cubierto por alguno de los dos regímenes de afiliación y gozaría del mismo paquete de servicios (Plan Obligatorio de Salud – POS).
A pesar de las críticas, la reforma al sistema de Salud tuvo impactos positivos. En particular, permitió a la población más vulnerable un mayor acceso a los servicios de salud que, a pesar de no ser comparable en calidad con los servicios que reciben los afiliados al régimen contributivo, ha impactado positivamente su nivel de vida. Prueba de ello es que “la inmunización para enfermedades como la difterina, tosferina, varicela y tétano es muy similar al de los países latinoamericanos (85% de la población esta vacunada), además la mortalidad infantil se ubica entre las más bajas de América Latina, con índices cercanos a 17 muertes por cada mil nacidos. La prevalencia de enfermedades en zonas urbanas disminuyó (Aprox. en un 5%), y actualmente no existe diferencia en las citas de prevención entre los afiliados al RC y al RS”[1].
No obstante, los problemas de calidad y de eficiencia del gasto en el sistema de salud son evidentes. Actualmente, Colombia es el país de América Latina que más invierte en este rubro como porcentaje del PIB (cercano al 6%), pero aún así, sus resultados en términos de calidad son muy similares a los del promedio de la región
¿Qué ha sucedido con el sistema?
Cuando se introdujo la ley 100 de 1993, se aseguró que para el año 2001 aproximadamente 23 millones de colombianos estarían en el régimen contributivo, aportando recursos para la financiación del sistema de salud de modo que fuera sostenible mantener el aseguramiento subsidiado. Hoy, de los 40 millones de colombianos que tienen acceso al sistema de salud, 23 millones pertenecen al régimen subsidiado, y solo 17,5 millones pertenecen al régimen contributivo; de estos, solo 7 millones cotizan, de modo que los 10 millones restantes son beneficiarios. Este hecho revela que el sistema actual difiere de forma significativa al planteado inicialmente en la reforma y que contrario a lo esperado, la participación de ambos regímenes de afiliación en el sistema se ha invertido. Dicho desbalance, que se ha venido ampliando en los últimos 10 años (ver gráfico 1.) ha hecho que gran parte de los usos del RS deban ser financiados con recursos del estado; razón por la cual el gasto público destinado a este rubro ha venido en ascenso sostenido, llegando a representar en el año 2006 más del 17% del gasto público total de ese año (ver gráfico 2).
Así pues, el SGSSS fue inicialmente estructurado como un sistema de aseguramiento financiado con impuestos a la nómina, impuestos generales del gobierno e ingresos del sistema general de participaciones, entre otros. Bajo este esquema, la importancia de la formalidad laboral (quienes contribuyen con el impuesto a la nomina) radica en que garantiza la financiación a la demanda de servicios de salud, la que a su vez debe incentivar una oferta de calidad, en consideración con las necesidades de todos los participantes, cualquiera que sea su condición. La cantidad de empleo informal hizo que el esquema de financiación planteado inicialmente no fuera posible, haciendo necesario un aumento en el porcentaje de cotización destinado a salud, que junto a los aumentos en pensiones, ha generado un incremento significativo de los costos salariales. Este hecho ha tenido un impacto directo en la generación de empleo formal, que como se comentó anteriormente, ha reducido a su vez la base de cotizantes al sistema (por aumentos en el desempleo, y en el empleo informal).
Ante la crítica situación financiera que atraviesa el sistema, no es descabellado pensar que se decreten incrementos futuros en los impuestos a la nómina con el objetivo de ampliar la fuente de recursos, tal como ha ocurrido anteriormente; sin embargo, cabe preguntarse ¿cuántos incrementos más en los costos extra salariales resistirá el ya estrecho mercado de trabajo formal? Adicionalmente, el crecimiento indiscriminado de los gastos por fuera del POS, ya sea por decisión del Comité Técnico Científico (CTC) o por orden judicial a través de tutelas, ha generado serios desequilibrios financieros en ambos regímenes, poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera de todo el SGSSS. Anualmente se tramitan alrededor de 145.000 tutelas de personas naturales exigiendo algún tratamiento que no está cubierto por el plan obligatorio y que en la mayoría de los casos termina otorgándose. Lo anterior permite suponer que el sistema actual, tal y como está planteado tiene los días contados.
Ante la crítica situación financiera que atraviesa el sistema, no es descabellado pensar que se decreten incrementos futuros en los impuestos a la nómina con el objetivo de ampliar la fuente de recursos, tal como ha ocurrido anteriormente; sin embargo, cabe preguntarse ¿cuántos incrementos más en los costos extra salariales resistirá el ya estrecho mercado de trabajo formal? Adicionalmente, el crecimiento indiscriminado de los gastos por fuera del POS, ya sea por decisión del Comité Técnico Científico (CTC) o por orden judicial a través de tutelas, ha generado serios desequilibrios financieros en ambos regímenes, poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera de todo el SGSSS. Anualmente se tramitan alrededor de 145.000 tutelas de personas naturales exigiendo algún tratamiento que no está cubierto por el plan obligatorio y que en la mayoría de los casos termina otorgándose. Lo anterior permite suponer que el sistema actual, tal y como está planteado tiene los días contados.
Efectos no deseados del sistema de salud
Como hemos visto, son varios los efectos no deseados del sistema de salud colombiano, pues es bien sabido que la implementación de políticas públicas perfectas, es un deseo casi imposible de lograr. Como consecuencia, la detección de sus imperfecciones debe hacerse sobre la marcha, de modo que la corrección de aquellas fallas que ponen en peligro el cumplimiento de sus objetivos debería ser prioritaria para los legisladores. Si bien este debería ser el desarrollo normal de cualquier política bien planteada y administrada, puede suceder que efectos no deseados, generados por fallas relevantes, sean continuamente ignorados por los legisladores, hasta el punto que se ponga en peligro la viabilidad del sistema. Y es esto, lo que está sucediendo actualmente con el sistema de salud colombiano que para algunos, solo es una nueva crónica de una muerte anunciada.
Siguiendo la teoría económica, la mayoría de los efectos no deseados en las políticas públicas pueden explicarse por: selección adversa, riesgo moral, incertidumbre y fallas de mercado. Dentro del sistema de salud colombiano, se han identificado problemas de selección adversa los cuales afectan principalmente al Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy Nueva EPS, a Cajanal y Susalud; entidades que se quedaron con la porción de la población afiliada de mayor edad (población con mayor riesgo), pues la migración de estos hacia las nuevas Empresas Promotoras de Salud se vio truncada entre otras razones, por la posibilidad de perder el contacto con sus médicos de cabecera, a quienes han visitado durante años.
Por otro lado, existe evidencia de problemas asociados al riesgo moral en el sistema pues al garantizarse el aseguramiento en salud, los afiliados a ambos regímenes consumen en promedio más servicios de los que resultan necesarios.
Adicional a los efectos no deseados mencionados anteriormente, la literatura concuerda en que el incentivo a la informalidad laboral es el gran peligro que amenaza la sostenibilidad futura del sistema. Como comenta Mauricio Santamaría, el origen de este incentivo se puede explicar en “el circulo vicioso” en el que mayor cobertura en el régimen subsidiado implica mayor gasto, lo que a su vez demanda más recursos que terminan financiándose con mayores impuestos a la nomina, hecho que encarece la contratación formal y aumenta la informalidad, de modo que los nuevos trabajadores informales acuden a afiliarse al régimen subsidiado, cerrando así el circulo nefasto. Adicionalmente, estar en el régimen subsidiado resulta atractivo para la población cobijada, pues este permite el acceso a un amplio paquete de servicios (POS) que mejora continuamente gracias a los fallos de la Corte. Muestra de esta conformidad de los afiliados al régimen subsidiado, es una encuesta realizada por FEDESARROLLO en la que concluye que en Bogotá, solo el 42% de los trabajadores informales están dispuestos a dejar los beneficios del régimen subsidiado si se les ofreciera un trabajo formal.
Así pues, el sistema de salud incentivó la informalidad laboral a tal punto que esta ya no responde al ciclo económico y, por el contrario, tiende a estabilizarse en tasas que, como vimos, no garantizan la viabilidad financiera del mismo.
Por último, son múltiples las fallas que se observan en el sistema de salud colombiano y que son objeto de continuas críticas, muchas de ellas, derivadas de la concepción del sistema de salud como un mercado competitivo; al respecto, estudios como el de Cuervo y Hernández (2004) dan cuenta de ello:
En algunas regiones con población vulnerable y dada su ubicación geográfica, número de habitantes o por razones idiosincráticas, estas resultan poco atractivas para el funcionamiento de mercados competitivos en el aseguramiento y la prestación de los servicios.
Las condiciones de negociación en términos contra-actuales entre las EPS y las IPS no se cumplen en igualdad de condiciones. Como lo ha manifestado la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), las EPS tienen mayor poder de mercado y de negociación que las IPS; obligándolas a contratar bajo condiciones desfavorables, estableciendo cláusulas adicionales a través de las cuales modifican los contratos; un hecho que afecta el flujo de recursos a estas entidades y por ende pone en riesgo el equilibrio financiero de todo el sistema.
Las IPS están asumiendo la labor de las EPS, de administrar el riesgo en el sistema; pues al firmar con las EPS los contratos de prestación de servicios a sus afiliados, las IPS reciben de estas un pago por capitación durante un periodo de tiempo determinado. Por lo tanto, la IPS debe priorizar gastos y en muchos casos se ve obligadas a restringir la prestación de servicios al usuario para no incurrir en pérdidas.
Las EPS contratan la prestación del servicio con las IPS, basados en criterios económicos (menor precio), dejando en un segundo lugar la calidad prestada del servicio.
Las Glosas se han convertido para las EPS, en un mecanismo de contención de gastos, afectando la liquidez y estabilidad financiera de las IPS y del sistema de salud en general; actualmente, “Un proceso de radicación, revisión y pago de facturas supera los plazos señalados por la ley, normalmente debería durar 30 días pero se está extendiendo a más de 270, valiéndose de glosas y del cuestionamiento de la pertinencia de las intervenciones”[2] generando desequilibrio financiero en las glosas. Actualmente, esta cartera a favor de las IPS asciende en promedio a $800 mil millones de pesos, sin que se les reconozca intereses por mora.
La integración vertical en el sector salud se ha convertido en una estrategia financiera para ampliar las utilidades de las empresas, las cuales se concentran en las grandes ciudades en las que hay una sobre oferta de servicios, abandonando las zonas más pobres y vulnerables.
Esta integración vertical en el sector ha conducido a que el asegurador preste en sus propias instituciones aquellos servicios de mayor rentabilidad o donde los volúmenes de demanda permita disminuir costos y de este modo aumentar sus beneficios; restringiendo la prestación de otros.
Siguiendo la teoría económica, la mayoría de los efectos no deseados en las políticas públicas pueden explicarse por: selección adversa, riesgo moral, incertidumbre y fallas de mercado. Dentro del sistema de salud colombiano, se han identificado problemas de selección adversa los cuales afectan principalmente al Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy Nueva EPS, a Cajanal y Susalud; entidades que se quedaron con la porción de la población afiliada de mayor edad (población con mayor riesgo), pues la migración de estos hacia las nuevas Empresas Promotoras de Salud se vio truncada entre otras razones, por la posibilidad de perder el contacto con sus médicos de cabecera, a quienes han visitado durante años.
Por otro lado, existe evidencia de problemas asociados al riesgo moral en el sistema pues al garantizarse el aseguramiento en salud, los afiliados a ambos regímenes consumen en promedio más servicios de los que resultan necesarios.
Adicional a los efectos no deseados mencionados anteriormente, la literatura concuerda en que el incentivo a la informalidad laboral es el gran peligro que amenaza la sostenibilidad futura del sistema. Como comenta Mauricio Santamaría, el origen de este incentivo se puede explicar en “el circulo vicioso” en el que mayor cobertura en el régimen subsidiado implica mayor gasto, lo que a su vez demanda más recursos que terminan financiándose con mayores impuestos a la nomina, hecho que encarece la contratación formal y aumenta la informalidad, de modo que los nuevos trabajadores informales acuden a afiliarse al régimen subsidiado, cerrando así el circulo nefasto. Adicionalmente, estar en el régimen subsidiado resulta atractivo para la población cobijada, pues este permite el acceso a un amplio paquete de servicios (POS) que mejora continuamente gracias a los fallos de la Corte. Muestra de esta conformidad de los afiliados al régimen subsidiado, es una encuesta realizada por FEDESARROLLO en la que concluye que en Bogotá, solo el 42% de los trabajadores informales están dispuestos a dejar los beneficios del régimen subsidiado si se les ofreciera un trabajo formal.
Así pues, el sistema de salud incentivó la informalidad laboral a tal punto que esta ya no responde al ciclo económico y, por el contrario, tiende a estabilizarse en tasas que, como vimos, no garantizan la viabilidad financiera del mismo.
Por último, son múltiples las fallas que se observan en el sistema de salud colombiano y que son objeto de continuas críticas, muchas de ellas, derivadas de la concepción del sistema de salud como un mercado competitivo; al respecto, estudios como el de Cuervo y Hernández (2004) dan cuenta de ello:
En algunas regiones con población vulnerable y dada su ubicación geográfica, número de habitantes o por razones idiosincráticas, estas resultan poco atractivas para el funcionamiento de mercados competitivos en el aseguramiento y la prestación de los servicios.
Las condiciones de negociación en términos contra-actuales entre las EPS y las IPS no se cumplen en igualdad de condiciones. Como lo ha manifestado la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), las EPS tienen mayor poder de mercado y de negociación que las IPS; obligándolas a contratar bajo condiciones desfavorables, estableciendo cláusulas adicionales a través de las cuales modifican los contratos; un hecho que afecta el flujo de recursos a estas entidades y por ende pone en riesgo el equilibrio financiero de todo el sistema.
Las IPS están asumiendo la labor de las EPS, de administrar el riesgo en el sistema; pues al firmar con las EPS los contratos de prestación de servicios a sus afiliados, las IPS reciben de estas un pago por capitación durante un periodo de tiempo determinado. Por lo tanto, la IPS debe priorizar gastos y en muchos casos se ve obligadas a restringir la prestación de servicios al usuario para no incurrir en pérdidas.
Las EPS contratan la prestación del servicio con las IPS, basados en criterios económicos (menor precio), dejando en un segundo lugar la calidad prestada del servicio.
Las Glosas se han convertido para las EPS, en un mecanismo de contención de gastos, afectando la liquidez y estabilidad financiera de las IPS y del sistema de salud en general; actualmente, “Un proceso de radicación, revisión y pago de facturas supera los plazos señalados por la ley, normalmente debería durar 30 días pero se está extendiendo a más de 270, valiéndose de glosas y del cuestionamiento de la pertinencia de las intervenciones”[2] generando desequilibrio financiero en las glosas. Actualmente, esta cartera a favor de las IPS asciende en promedio a $800 mil millones de pesos, sin que se les reconozca intereses por mora.
La integración vertical en el sector salud se ha convertido en una estrategia financiera para ampliar las utilidades de las empresas, las cuales se concentran en las grandes ciudades en las que hay una sobre oferta de servicios, abandonando las zonas más pobres y vulnerables.
Esta integración vertical en el sector ha conducido a que el asegurador preste en sus propias instituciones aquellos servicios de mayor rentabilidad o donde los volúmenes de demanda permita disminuir costos y de este modo aumentar sus beneficios; restringiendo la prestación de otros.
Sentencia T-760 de 2008
Finalmente, a partir de Octubre de 2009 empieza a regir la Sentencia T-760 de 2008, la cual impone varias consideraciones relevantes sobre el sistema de salud vigente. Quizás, la más importante es la que obliga a rediseñar y a unificar el plan de beneficios de ambos regímenes, en principio para los niños (Octubre de 2009) y posteriormente en forma gradual para el resto de la población[3]. También es importante anotar que esta sentencia ordena el cumplimiento de la meta de cobertura total en salud para el régimen subsidiado a más tardar en 2010 pero no propone ninguna alternativa de financiación a estos nuevos gastos, limitándose a alertar sobre los problemas financieros del sistema. Por lo tanto, es previsible que en los próximos años los costos asociados a mantener cada afiliado al RS se incrementen considerablemente, de modo que crezcan las obligaciones asumidas por el Estado.
En este sentido, el fallo no alude explícitamente a los costos en los que se puede incurrir. Se ha calculado que igualar ambos POS podría requerir un gasto adicional de 3,6 billones de pesos, a lo que hay que sumarle el costo de afiliar a la población actualmente no vinculada, costo no menor a 1,8 billones de pesos. Para lograr sostener esta carga futura, seguramente se aumentarán los ya elevados impuestos a la nomina; hecho que lamentablemente, tendría efectos devastadores sobre el empleo formal y el sostenimiento de una base contributiva sólida[4], derivando en desincentivos a la financiación masiva por parte de las aseguradoras, en crecimiento del empleo informal y en un déficit fiscal que se volvería inviable en un futuro no muy lejano.
En este sentido, el fallo no alude explícitamente a los costos en los que se puede incurrir. Se ha calculado que igualar ambos POS podría requerir un gasto adicional de 3,6 billones de pesos, a lo que hay que sumarle el costo de afiliar a la población actualmente no vinculada, costo no menor a 1,8 billones de pesos. Para lograr sostener esta carga futura, seguramente se aumentarán los ya elevados impuestos a la nomina; hecho que lamentablemente, tendría efectos devastadores sobre el empleo formal y el sostenimiento de una base contributiva sólida[4], derivando en desincentivos a la financiación masiva por parte de las aseguradoras, en crecimiento del empleo informal y en un déficit fiscal que se volvería inviable en un futuro no muy lejano.
Sistema General de Pensiones: buenas intenciones, pocas soluciones
Antecedentes
El Sistema General de Pensiones colombiano ha tenido múltiples modificaciones a lo largo de su historia, obedeciendo a intenciones de cambio encaminadas a mejorar los problemas que lo aquejan: baja cobertura, insostenibilidad financiera e inequidad. Como veremos más adelante estos problemas persisten actualmente, principalmente por los obstáculos que generan la regulación del mercado laboral.
El primer intento de organización del sistema pensional colombiano se dio en 1967 con la creación del Instituto de Seguro Social (ISS), con el cual se estableció en Colombia el régimen financiero pensional de Prima Media Escalonada que funcionaría con aportes tripartitos (Estado, patrón y afiliado) y para el cual estaban programados incrementos periódicos en la tasa de cotización hasta alcanzar una tasa permanente de aporte de 22% a partir de 1992[5]; Sin embargo, estos ajustes al sistema nunca se efectuaron estrictamente como se muestra en el gráfico 3 (línea roja: cronograma de cotización, línea gris: cotización observada) y por lo tanto para 1993 la tasa efectiva era apenas de 6.5%. Además de esto, el cambio demográfico de la población colombiana implicó menores aportes y mayores gastos; adicionalmente, el incumplimiento en los aportes del estado, así como la evasión por parte de muchos empleadores, llevó a que aumentara rápidamente las presiones sobre el gasto público de tal forma que para 1990, el pago por concepto de pensiones a cargo del gobierno central llegó a ser de 0.8% del PIB de ese año; ya que durante las décadas anteriores no se había recaudando los fondos suficiente para cubrir con estas obligaciones amparadas por la ley.
El primer intento de organización del sistema pensional colombiano se dio en 1967 con la creación del Instituto de Seguro Social (ISS), con el cual se estableció en Colombia el régimen financiero pensional de Prima Media Escalonada que funcionaría con aportes tripartitos (Estado, patrón y afiliado) y para el cual estaban programados incrementos periódicos en la tasa de cotización hasta alcanzar una tasa permanente de aporte de 22% a partir de 1992[5]; Sin embargo, estos ajustes al sistema nunca se efectuaron estrictamente como se muestra en el gráfico 3 (línea roja: cronograma de cotización, línea gris: cotización observada) y por lo tanto para 1993 la tasa efectiva era apenas de 6.5%. Además de esto, el cambio demográfico de la población colombiana implicó menores aportes y mayores gastos; adicionalmente, el incumplimiento en los aportes del estado, así como la evasión por parte de muchos empleadores, llevó a que aumentara rápidamente las presiones sobre el gasto público de tal forma que para 1990, el pago por concepto de pensiones a cargo del gobierno central llegó a ser de 0.8% del PIB de ese año; ya que durante las décadas anteriores no se había recaudando los fondos suficiente para cubrir con estas obligaciones amparadas por la ley.
Posteriormente, con la ley 100 de 1993 se introdujeron reformas estructurales al sistema pensional colombiano con el objetivo de reducir la dependencia fiscal y hacer sostenible el pago futuro de jubilaciones. Además de modificar los parámetros para el otorgamiento de la pensión, la ley 100 acabó con el monopolio del régimen de prima media administrado por el ISS al permitir la existencia de un régimen paralelo de ahorro individual o de contribución definida administrado por fondos privados de pensiones (AFP) cuya regulación está actualmente a cargo de la superintendencia financiera de Colombia. Sin embargo, la introducción en esta reforma de la garantía de pensión mínima (GPM)[6] como parte fundamental de su componente social, afectó sustancialmente la sostenibilidad del sistema y puso en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas al generar un pasivo pensional creciente que deberá ser cubierto por el estado dada la estructura actual de ingreso de los afiliados a la seguridad social; por lo que un porcentaje cercano al 80% de las personas afiliadas a las AFP no alcanzará a acumular el capital necesario durante el tiempo de cotización equivalente con el pago vitalicio de una pensión correspondiente a un salario mínimo.
Posteriormente, se han hecho modificaciones importantes a la ley 100, como la reforma de la ley 797 y 860 de 2003 con las cuales se crearon el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (GPM) para el RAIS, se ajustaron las edades de jubilación, las tasas de reemplazo y los porcentajes de cotización, disminuyendo además el subsidio promedio a cargo del estado para los nuevos afiliados al sistema. Asimismo, con el acto legislativo 01 de 2005 se ajustaros los regímenes exceptuados y especiales, así como las reglas para las negociaciones pensionales; adicionalmente, se aumentó el número de semanas de cotización, el porcentaje de aportes para pensiones y se disminuyeron las tasas de reemplazo; lográndose un ahorro cercado al 10% del PIB, en los pagos a cargo del estado.
Posteriormente, se han hecho modificaciones importantes a la ley 100, como la reforma de la ley 797 y 860 de 2003 con las cuales se crearon el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (GPM) para el RAIS, se ajustaron las edades de jubilación, las tasas de reemplazo y los porcentajes de cotización, disminuyendo además el subsidio promedio a cargo del estado para los nuevos afiliados al sistema. Asimismo, con el acto legislativo 01 de 2005 se ajustaros los regímenes exceptuados y especiales, así como las reglas para las negociaciones pensionales; adicionalmente, se aumentó el número de semanas de cotización, el porcentaje de aportes para pensiones y se disminuyeron las tasas de reemplazo; lográndose un ahorro cercado al 10% del PIB, en los pagos a cargo del estado.
Situación actual y problemas del sistema
Actualmente, el sistema pensional presenta una serie de problemas persistentes que podemos clasificar en tres categorías: baja cobertura, insostenibilidad financiera e inequidad.
Cobertura
Para retratar el problema de la cobertura, es suficiente exponer algunas cifras. Por ejemplo, el RPM mostró desde su creación una deficiente capacidad de aumentar la cobertura la cual pasó de 18% de la PEA en 1973 a algo más del 20% en 1990. Aunque la Ley 100 de 1993 logró un aumento sustancial del número de afiliados, pasando de 5 millones en 1995 a 9,2 millones en 2002, dicho incremento no ha sido suficiente. Para el año 2008, el sistema contaba con cerca de 14,8 millones de afiliados, de los cuales sólo 5,8 millones aportaban efectivamente (3,8 millones en el RAIS y 2 millones en el RPM)[7]. Esta diferencia entre cotizantes y afiliados, es explicada básicamente por la baja fidelidad presente en el sistema, generada por la alta informalidad del mercado laboral, así como los ciclos económicos recesivos y su efecto negativo sobre el empleo.
Actualmente, la cobertura del sistema pensional no superado el 30% de las personas en edad de jubilarse (ver gráfico 4).
Actualmente, la cobertura del sistema pensional no superado el 30% de las personas en edad de jubilarse (ver gráfico 4).
Sostenibilidad financiera
En el tema de financiación, el problema empezó a manifestarse en el RPM donde los pasivos a cargo de la nación pasaron de 0.7% del PIB en 1990 a 4.4% para el año 2005. Luego de la entrada en vigencia de la ley 100 y las posteriores reformas anteriormente mencionadas, el déficit pensional en Valor Presente, para el periodo 2002-2050, se estabilizó en cerca de 160% del PIB; recursos que cualquier caso deben ser asumidos por la nación.
En cuanto al del régimen de ahorro individual, este ha empezado a mostrar serias deficiencias para garantizar su autofinanciamiento como resultado de las exigencias legales de la GPM y la estructura de ingresos de los afiliados al sistema de seguridad social. Actualmente, más del 80% de los cotizantes al sistema poseen un salario base de cotización que oscila entre uno o dos salarios mínimos legales, como se observa en el gráfico 5. Estas personas en su mayoría, estarían recibiendo una tasa de retorno del 100% del salario, para los que cotizan con un salario mínimo. Faltantes que evidentemente, pasarían a aumentar el pasivo pensional a cargo del Estado.
En cuanto al del régimen de ahorro individual, este ha empezado a mostrar serias deficiencias para garantizar su autofinanciamiento como resultado de las exigencias legales de la GPM y la estructura de ingresos de los afiliados al sistema de seguridad social. Actualmente, más del 80% de los cotizantes al sistema poseen un salario base de cotización que oscila entre uno o dos salarios mínimos legales, como se observa en el gráfico 5. Estas personas en su mayoría, estarían recibiendo una tasa de retorno del 100% del salario, para los que cotizan con un salario mínimo. Faltantes que evidentemente, pasarían a aumentar el pasivo pensional a cargo del Estado.
Entre las AFP que tienen operaciones en el país y las cuales concentran cerca de 8 millones de afiliados a pensiones obligatorias, se consolidan un fondo por valor de $ 56.3 billones de pesos. De este modo, el portafolio administrado por las mismas ha pasado de representar el 0,35 del PIB en 1995 al 18,7% de este en el año 2007, como se presenta en el gráfico 6.
A pesar del importante volumen de recursos que manejan las AFP, las opciones de inversión para estas han sido históricamente reducidas y están sometidas a una fuerte vigilancia y control por parte de las Superintendencia financiera, pues como se ha visto hasta el momento, dichos fondos han servido para financiar gran parte de la deuda pública; esto explica por qué la composición actual del portafolio de inversión de los AFP tiene invertido cerca del 45% de sus recursos en títulos de deuda pública, como se observa en el gráfico 7.
Por otro lado, de acuerdo a los datos históricos presentados en el gráfico 8. la rentabilidad real del sistema ha tenido una tendencia hacia la baja desde el año 2005; con un nivel promedio de 10,87% anual; hecho que dificulta aún más el cumplimiento de la GPM para aquellas personas que cotizan con una base no mayor a dos salarios mínimos.
A pesar de este aceptable nivel de rentabilidad promedio (10.8%), han surgido investigaciones que muestran que con una mayor flexibilidad los fondos de inversiones podrían obtener rentabilidades aún mayores a las observadas. De acuerdo a Jara (2006), elementos como la estructura de comisiones, la regulación de los portafolios de inversión y la rentabilidad mínima, causa que las AFP prefieran invertir en portafolios ineficientes, por lo que la normativa actual no garantiza la administración óptima de los ahorros de los afiliados al sistema de pensiones obligatorias.
Es importante tener en cuenta que en poco tiempo entrará en vigencia el sistema de Multifondos que se fundamenta en el diseño de portafolios basados en el perfil de riesgo de cada afiliado, dependiendo de su clasificación etárea; por lo que es de esperarse que gracias a este proyecto aprobado por el Congreso en la reforma financiara, las rentabilidades de los fondos privados aumenten sustancialmente, gracias a la posibilidad de diversificar sus inversiones y administrarlas de forma más eficiente.
Es importante tener en cuenta que en poco tiempo entrará en vigencia el sistema de Multifondos que se fundamenta en el diseño de portafolios basados en el perfil de riesgo de cada afiliado, dependiendo de su clasificación etárea; por lo que es de esperarse que gracias a este proyecto aprobado por el Congreso en la reforma financiara, las rentabilidades de los fondos privados aumenten sustancialmente, gracias a la posibilidad de diversificar sus inversiones y administrarlas de forma más eficiente.
Inequidad
Finalmente, en cuanto al problema de la inequidad, este radica en que las pensiones otorgadas a través del RPM están siendo subsidiadas en un alto porcentaje, superior al 40% por recursos públicos; hecho que hace muy equitativo el sistema, pues la mayoría de estos recursos son destinados a financiar pensiones onerosas de unos pocos jubilados que lograron asegurarse aquel privilegio.
Asimismo, el funcionamiento del sistema actual excluye a sectores de la población pertenecientes a los grupos más vulnerables, entre ellos, los trabajadores rurales, asalariados o cuenta propia que no poseen con un contrato formal de trabajo (cerca del 60% de los empleados), así como aquellos que se encuentran desempleados (alrededor del 11% de la PEA).
Asimismo, el funcionamiento del sistema actual excluye a sectores de la población pertenecientes a los grupos más vulnerables, entre ellos, los trabajadores rurales, asalariados o cuenta propia que no poseen con un contrato formal de trabajo (cerca del 60% de los empleados), así como aquellos que se encuentran desempleados (alrededor del 11% de la PEA).
Experiencias internacionales
La introducción del nuevo régimen pensional basado en cuentas individuales y aportes definidos, similares a los planes vigentes en Estados Unidos fue introducido en América Latina en las décadas del 80 y 90. Durante este periodo gran parte de los países latinoamericanos se vieron abocados a realizar reformas profundas en la estructura de sus sistemas pensionales, pues tal como ocurrió en el caso colombiano, la mala administración técnica del sistema de prima media, así como la corrupción y cambio en los factores demográficos hicieron insostenible el pago futuro de las jubilaciones. De esta forma, países como Chile, Bolivia y México reemplazaron totalmente el antiguo sistema de reparto (prima media) por uno de capitalización individual. A partir de estas reformas el Estado transfirió diversas responsabilidades al sector privado, limitó los niveles de beneficios y endureció las reglas de elegibilidad del sistema de pensiones[8].
Por otro lado, países como Perú y Colombia, optaron por mantener el régimen público anterior e introducir de forma paralela el sistema de ahorro individual administrado por entidades privadas; hecho que ha redundado en una desfinanciación creciente del régimen público y una insostenibilidad financiera del privado, que como se mostró en el caso colombiano está explicado por la GPM y la estructura de ingreso de sus afiliados. Por lo tanto, dadas estas restricciones que enfrentamos, resulta interesante retomar la experiencia de países como Argentina y Uruguay que siguiendo en gran medida las directrices del Banco Mundial en su estudio Averting the Old Age Crisis, publicado en 1994 instauraron nuevos regímenes pensionales basados en el sistema de pilares.
El rasgo común es las reformas implantadas en estos países del cono sur es la adopción de un segundo pilar totalmente financiado por las contribuciones individuales que funciona articuladamente con el de prima media y que es financiado en conjunto por el estado y los empleados. Es importante resaltar que en ninguno de los dos casos presentados los sistemas compiten y son excluyentes; siempre se favorece el de reparto y se premia además la participación en el régimen privado. De esta forma se evita que uno de los sistemas pierda su capacidad de financiación y sostenibilidad en el largo plazo, además de que se garantiza la función social de redistribución que caracteriza el pilar público. Además de esto, la estructura pensional tipifica el monto de aporte que deben y pueden hacer los empleados a cada régimen dependiendo de su nivel salarial, como en el caso de Uruguay; un aspecto importante para garantiza la eficiencia del sistema y que desafortunadamente no ha tenido mayor discusión en Colombia.
Por otro lado, países como Perú y Colombia, optaron por mantener el régimen público anterior e introducir de forma paralela el sistema de ahorro individual administrado por entidades privadas; hecho que ha redundado en una desfinanciación creciente del régimen público y una insostenibilidad financiera del privado, que como se mostró en el caso colombiano está explicado por la GPM y la estructura de ingreso de sus afiliados. Por lo tanto, dadas estas restricciones que enfrentamos, resulta interesante retomar la experiencia de países como Argentina y Uruguay que siguiendo en gran medida las directrices del Banco Mundial en su estudio Averting the Old Age Crisis, publicado en 1994 instauraron nuevos regímenes pensionales basados en el sistema de pilares.
El rasgo común es las reformas implantadas en estos países del cono sur es la adopción de un segundo pilar totalmente financiado por las contribuciones individuales que funciona articuladamente con el de prima media y que es financiado en conjunto por el estado y los empleados. Es importante resaltar que en ninguno de los dos casos presentados los sistemas compiten y son excluyentes; siempre se favorece el de reparto y se premia además la participación en el régimen privado. De esta forma se evita que uno de los sistemas pierda su capacidad de financiación y sostenibilidad en el largo plazo, además de que se garantiza la función social de redistribución que caracteriza el pilar público. Además de esto, la estructura pensional tipifica el monto de aporte que deben y pueden hacer los empleados a cada régimen dependiendo de su nivel salarial, como en el caso de Uruguay; un aspecto importante para garantiza la eficiencia del sistema y que desafortunadamente no ha tenido mayor discusión en Colombia.
Reflexiones finales: Mercado laboral, el gran cuello de botella de la política de seguridad social
La poca efectividad de las reformas al Sistema General de Pensiones para ampliar su cobertura, así como el bajo nivel de afiliación presente en el régimen contributivo de aseguramiento en salud es explicado en gran parte a los problemas estructurales que afronta el mercado laboral colombiano. Los elementos de la regulación laboral vigente que más afectan el desempeño del sistema de seguridad social en Colombia son lo los excesivos costos no salariales, así como un salario mínimo inflexible y alto en comparación con el salario promedio. Esta situación explica las altas tasas desempleo existente en el país, así como la creciente participación de la PEA en el sector informal.
La operación de esta dinámica laboral dificulta el logro de los retos que enfrenta el sistema pensional y de salud: aumentar la cobertura y la calidad de los servicios, disminuir la desigualdad e inequidad y garantizar su sostenibilidad financiera. Esta situación en donde el número de cotizantes no aumenta, dado que los servicios de seguridad social están siendo financiados por impuestos a la nómina, está generando un problema creciente de exclusión social que se ve agravado por las mayores presiones fiscales. Al contrastar el porcentaje de personas que cotizan a ambos sistemas frente al que están afiliadas a cada uno de ellos, se observa la magnitud de este problema.
Asimismo, las medidas implementadas por el estado para atender a la población excluida de la red de seguridad social están generando una serie de incentivos perversos que fomentan el escape hacia la informalidad y la permanencia en estas actividades. Entre estas medidas estas están la continua expansión del régimen subsidiado de salud, las redes de asistencia social como familias en acción y los Beneficios Económicos Periódicos (BEP) que subsidian a los colombianos más pobres. Además de sus implicaciones sobre la productividad, este fenómeno limita los niveles de ahorro nacional y reduce por tanto las posibilidades de inversión para el sector real.
Por lo tanto, una vez analizados los resultados obtenidos tras quince años de reformas a los sistemas de salud y pensiones, es claro que el país requiere de una discusión profunda acerca de la conveniencia de una nueva reforma integral a la política de seguridad social vigente y que conduzca de forma más coherente al logro de los objetivos planteados por la constitución de 1991. En este sentido, las modificaciones que se propongan a los sistemas de salud y pensiones, deben propender porque la política de seguridad social sea incluyente, favorezca el cubrimiento total de la población y permita la reducción la pobreza, sin poner en peligro la estabilidad de las finanzas públicas y el desempeño macroeconómico del país.
La operación de esta dinámica laboral dificulta el logro de los retos que enfrenta el sistema pensional y de salud: aumentar la cobertura y la calidad de los servicios, disminuir la desigualdad e inequidad y garantizar su sostenibilidad financiera. Esta situación en donde el número de cotizantes no aumenta, dado que los servicios de seguridad social están siendo financiados por impuestos a la nómina, está generando un problema creciente de exclusión social que se ve agravado por las mayores presiones fiscales. Al contrastar el porcentaje de personas que cotizan a ambos sistemas frente al que están afiliadas a cada uno de ellos, se observa la magnitud de este problema.
Asimismo, las medidas implementadas por el estado para atender a la población excluida de la red de seguridad social están generando una serie de incentivos perversos que fomentan el escape hacia la informalidad y la permanencia en estas actividades. Entre estas medidas estas están la continua expansión del régimen subsidiado de salud, las redes de asistencia social como familias en acción y los Beneficios Económicos Periódicos (BEP) que subsidian a los colombianos más pobres. Además de sus implicaciones sobre la productividad, este fenómeno limita los niveles de ahorro nacional y reduce por tanto las posibilidades de inversión para el sector real.
Por lo tanto, una vez analizados los resultados obtenidos tras quince años de reformas a los sistemas de salud y pensiones, es claro que el país requiere de una discusión profunda acerca de la conveniencia de una nueva reforma integral a la política de seguridad social vigente y que conduzca de forma más coherente al logro de los objetivos planteados por la constitución de 1991. En este sentido, las modificaciones que se propongan a los sistemas de salud y pensiones, deben propender porque la política de seguridad social sea incluyente, favorezca el cubrimiento total de la población y permita la reducción la pobreza, sin poner en peligro la estabilidad de las finanzas públicas y el desempeño macroeconómico del país.
BIBLIOGRAFÍA
- Santa María, M. (Recuperado el 12 de Agosto de 2009).
- Congreso Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales (ACHC). Bogotá, Abril de 2004.
- Santa María, M. (2008).“La sentencia T-760: sus implicaciones en el financiamiento de la salud y los incentivos que genera”. Director adjunto de Fedesarrollo. Congreso de la República. (Recuperado el 23 de Agosto de 2009).
- Santa María, M. y García, F. (2008).“El Sector Salud en Colombia: Una evaluación 15 anos después de la reforma”. Seminario CEDE. (Recuperado el 23 de Agosto de 2009).
- Echeverry, J.C. et. al. (2001).“Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia”. Departamento Nacional de Planeación. Documento 156, pp. 12.
- La garantía de pensión mínima establece que: “independiente del valor que logren acumular en sus cuentas de ahorro individual, los afiliados al sistema van a obtener una pensión de por lo menos un salario mínimo mensual luego de haber cumplido los requisitos de edad y semanas de cotización”. Tomado de Silva, C.F. (2003).“Garantía de pensión mínima en Colombia: El efecto de la volatilidad del retorno de la cuenta de ahorro individual”. Documento CEDE, 2003-17, pp. 1.
- Fedesarrollo (2009).“Tendencia Económica 85″. Informe mensual de Fedesarrollo # 85, mayo de 2009.
- Castiglioni, R. (2005).“Reforma de Pensiones en América Latina: orígenes y estrategias,1980–2002″. Revista de Ciencia Política, Escuela de Ciencia política, Universidad Diego Portales, Chile, pp. 1.
- http://revistasupuestos.uniandes.edu.co/?p=405
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